Итоговую версию законопроекта «О гражданской законодательной инициативе в Тюменской области» примут на очередном заседание регионального парламента. 10 апреля областные депутаты поставят точку в обсуждении законопроекта и сделают это в третьем окончательном чтении.
Напомним, что проект закона парламентарии согласовывают с ноября 2013 года. После первого чтения депутаты создали рабочую группу, обсуждали и спорили по поправкам, потом было второе чтение, к которому документ был качественно доработан. И вот к апрелю проект закона получил должную огранку.
А помнишь, как все начиналось?
Законопроект «О гражданской законодательной инициативе в Тюменской области» в облдуму внесла фракция «Единая Россия» для расширения возможностей граждан в части законодательной деятельности еще в прошлом году.
Тюменский проект не является законодательной новинкой. Практика рассмотрения законопроектов из народа существует в тринадцати регионах. Например, в Москве такой закон был принят в далеком 2002 году, в Калининградской области – в 2003 году, в Томской, Смоленской и Воронежской – в 2007 году, в Архангельской — больше года назад. В России нормативное закрепление народной законодательной инициативы произошло в прошлом веке, с принятием федерального закона №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.
Кстати, в большинстве зарубежных стран законотворческая инициатива граждан закреплена в конституции государства. Фракция ЛДПР в облдуме выступала с подобной инициативой, но на региональном уровне. Они предлагали внести поправки в Устав Тюменской области и дать право стать субъектом законодательной инициативы группе граждан из пяти человек. Но коллеги по парламенту такую позицию либералов не поддержали.
Долгие споры
К итоговому чтению законопроект претерпел немаловажные изменения. В частности, уменьшился численный состав группы, которая может выступить с законодательной инициативой, с 50 до 20 человек.
Заместитель спикера регионального парламента Владимир Сысоев назвал этот факт важным достигнутым консенсусом. «Предложения фракций ЛДПР и «Справедливой России», Торгово-промышленной палаты региона нашли свое отражение в таблице поправок, – сообщил депутат. – К третьему чтению мы предлагаем внести дополнительные поправки. В частности, мы проработали пункт, предполагающий, что члены инициативной группы могут заниматься агитацией. Предлагаем упростить процесс регистрации гражданской законодательной инициативы, а также включить в проект пункт, который позволяет гражданам обратиться в облдуму за помощью в реализации их права. И последнее, важно внести статью, которая устанавливает ответственность за нарушение закона».
Вторая важная поправка — снизилось количество подписей сторонников инициативы с пяти тысяч до трех тысяч. Но не все согласились с этим пунктом. Лидер справедливороссов Владимир Пискайкин отметил, что в России легче организовать политическую партию, чем выйти с законодательной инициативой. «Чтобы зарегистрировать партию, нужно всего 500 подписей, и потом эта партия завалит парламент законами. Здесь же мы требуем 3 тыс. подписей. Смысл внесения этого закона — вызвать у граждан интерес к законодательной власти. Граждане должны видеть, что мы готовы к сотрудничеству. В таком варианте закон не будет работать. Важно существенно сократить количество подписей», – считает он. Кстати, за существенное сокращение выступила и ТПП региона.
По мнению депутата Владимира Ульянова, важно четко понимать, что закон не должен быть использован в лоббистских целях определенным кругом людей. Надо исходить из принципа, что народная законодательная инициатива должна быть общезначимой.
На последнем заседании комитета облдумы по государственному строительству и местному самоуправлению из пяти вносимых изменений четыре были одобрены большинством голосов. Поправки касались: количества представленных подписей, которые не должны превышать необходимое для регистрации инициативы число более чем на 15%; проверки правильности оформления подписных листов; содействия гражданам в реализации инициативы со стороны облдумы и ответственности за нарушение закона.
Одну поправку, что «при сборе подписей члены инициативной группы могут осуществлять деятельность, побуждающую граждан поддержать гражданскую законодательную инициативу, в формах, не запрещенных законодательством», которую внесла на рассмотрение фракция ЛДПР, отклонили. Большинству депутатов не понравилось слово «побуждать», которое так похоже, по их мнению, на слово «принуждать». Лидер фракции в облдуме Владимир Сысоев попытался отстоять поправку, которая, на его взгляд, облегчит инициативной группе общение со СМИ с целью получения поддержки. Вице-губернатор Тюменской области Сергей Сарычев посетовал, что рабочей группе не мешало бы открыть толковый словарь Владимира Даля и посмотреть, что слово «побуждать» – это «склонять, заставлять, принуждать». А после попросил парламентариев поискать удобоваримый вариант.
Как работает?
А практика использования гражданской законодательной инициативы такова: на собраниях или сходах жители формируют инициативную группу в количестве не менее двадцати человек. Не позднее чем через тридцать дней председатель группы предоставляет в облдуму протокол собрания и проект закона. На ближайшем заседании облдума принимает решение о регистрации инициативной группы или отказе в этом. Если регистрация прошла успешно, граждане в течении 60 дней должны собрать не менее 3 тыс. подписей сторонников инициативы (в Москве эта цифра составляет 50 тысяч). После этого они вновь подают пакет документов в думу, и там вновь принимают решение о регистрации законопроекта или отказе от нее. Если все в порядке, то депутаты берут проект в работу и рассматривают его на комитетах и заседании парламента.
Вносимые в порядке гражданской законодательной инициативы проекты могут содержать вопросы, находящиеся в совместном ведении России и Тюменской области, и не должен быть направлены на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека. Список того, что не должно быть в гражданской инициативе, намного шире. Нельзя касаться вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Тюменской области, органов местного самоуправления, о проведении досрочных выборов в органы государственной власти. Под запретом и инициативы в части принятия или изменения областного бюджета, бюджетов муниципальных образований и государственных внебюджетных фондов, изменении финансовых обязательств Тюменской области и муниципальных образований, о территориальном делении региона, о введении и отмене налогов и сборов, изменении размеров ставок по ним, а также освобождении от их уплаты.
Правда, были депутаты, которые уверены, принципы, заложенные в тюменском законопроекте, не будут реализованы на практике. Механизм инициирования законопроекта достаточно громоздкий и сложный, ограничения по содержанию вносимых законов вообще не позволяют гражданам внести более или менее значимые проекты, поскольку все они так или иначе затрагивают финансовые обязательства региона.
Замспикера облдумы Владимир Сысоев считает, что закон, даже со всеми поправками, мертворожденный. Об этом он заявил на заседании дискуссионного клуба «Водолей». «К сожалению, те права, которые мы даем инициативным гражданам, сложны в исполнении. Вся процедура запускается по большому временному кругу. Например, у меня, как у депутата, есть возможность внести закон за месяц, у населения это займет от 3 до 6 месяцев. Равные условия? Конечно, нет», – отметил он.
Ждать ли проектов?
Депутат Владимир Ульянов пояснил, что закон — очередной шаг областного парламента в развитии демократических начал в правовом поле. «Этим законом мы наделяем законодательным правом, например, общественные организации. В частности, я знаю, что за законопроект ратовал Облсовпроф. Думаю, что маловероятно получить какую-то инициативу от конкретных граждан, более в этом заинтересованы общественники, ассоциации, объединения. Нам важно, чтобы эти законы носили общезначимый характер, а не касались чьих-то узких интересов», – поделился он.
Председатель межрегионального объединения организаций профсоюзов Михаил Кивацкий отметил, что еще четыре года назад он ставил перед законодателями вопрос о том, чтобы профсоюзы стали субъектом законодательной инициативы. Кстати, в 25% субъектах России такое право у профобъединений есть.
«При этом мы претендовали только на тему, касающуюся социальных и трудовых отношений. Думаю, что сегодняшний закон о гражданской инициативе прошел с подачи и давления общественных институтов, – уточнил он. – Тем не менее, у нас есть некоторые замечания к документу. В частности, пункт о регистрации инициативной группы можно было сделать менее громоздким. Облсовпроф не пугает число подписей, которые нужно собрать, потому что профсоюзная армия огромна, но я думаю, это может стать сложностью для многих общественных объединений, в рядах которых десятки человек, а не тысячи».
Михаил Кивацкий добавил, что профсоюзы уже готовы инициировать несколько проектов. В частности, закон о потребительском бюджете, закон о передаче полномочий по вопросам охраны труда в муниципальные образования с областного уровня, закон о социальном партнерстве на территории региона и проект об объединениях работодателей.
В успехе реализации законопроекта уверен первый заместитель спикера облдумы Андрей Артюхов. Он считает, что в регионе достаточно профессионалов, которые могут вносить законы, и они взаимодействуют с общественниками. «Лавину законопроектов мы не ждем, и это было бы неправильно. Особенных законопроектов, которые задевают общество, должно быть немного. Требуется не количество, а детальная работа с документами. Искажать идею не надо — законы из народа должны быть особенными», – резюмировал он.
Вице-губернатор Сергей Сарычев отметил, что гражданская активность у тюменцев высокая. «Не думаю, что собрать три тысячи подписей будет сложно. Приведу простой пример. Сегодня в городе идут споры о строительстве храма в сквере Комсомольском. Так вот, и те, кто выступает за, и те, кто против, собрали за полтора месяца 6,5 тыс. и 5 тыс. подписей соответственно. Закон предоставляет возможность людям заявить об инициативе. Важно, что у тюменцев появилось такое право. Думаю, что сфер для народных проектов множество — экология, содержание животных, вырубка деревьев, запрет рекламы алкоголя и табака, вопросы нравственности», – отметил он.
Директор Центра изучения гражданских инициатив Светлана Ярославова отметила, что законопроект вряд ли будет использован многократно, к тому же он сложно исполним. «Первое препятствие — 3 тыс. подписей в поддержку законопроекта. На мой взгляд, такое количество подписей может собрать только очень организованная группа. А для такой группы нужен серьезный ресурс, – отметила она. – Скорее всего, этот закон нужен для того, чтобы использовать гражданскую инициативу для проведения в жизнь каких-либо полезных для города и области мероприятий. Помните, в областном центре решали, что делать с «Арт-Паласом»? Городская власть была вынуждена проводить по закону опрос 50 тыс. человек, здесь же понадобится лишь три тысячи».
В качестве гражданских инициатив, за которые стоит побороться всем миром, Светлана Ярославова отметила инициативу академика РАСН Валерия Чимарова о присвоении Тюмени звания первого в мире города здорового образа жизни. «За такое предложение подпишутся десятки тысяч тюменцев. Другая гражданская инициатива касается ликвидации тюрьмы в центре города. Люди считают, что город в состоянии вынести пенитенциарное учреждение на периферию и освободить центральную часть города для размещения социально-культурных объектов, – считает она. – Гражданские инициативы, которые найдут свое отражение в применении закона, должны быть масштабными и затрагивать интересы большинства населения. Но есть более узкие инициативы, например, проблема с арендой муниципальных помещений для социально ориентированных НКО. Тюменская городская дума приняла закон, который фактически лишает все общественные организации права получения муниципальных площадей на льготной основе. Можно выйти с законодательными инициативами, которые касаются сектора общественных организаций. Например, области нужен закон о поддержке социально ориентированных организаций».
Тюменский политолог, директор Института региональной стратегии Александр Безделов отметил, что в России принимается много нужных законов. Он может быть хорошим, но на практике может вообще не применяться, либо работать так, что весь его потенциальный эффект сводится на нет или приводит к отрицательным результатам.
«Документ верный. Тот факт, что группы граждан смогут вносить законопроекты — это уже большой шаг в сторону развития демократии и парламентаризма в целом. Этот шаг демонстрирует готовность власти не только законодательной, но и исполнительной осуществлять диалог с жителями области и прислушиваться к их мнению. Гражданам дан сигнал, чтобы они активно участвовали в региональном законотворчестве, – сообщил он. – В Тюмени есть активисты, которые занимаются в том числе обустройством городской среды. Какие-то их проектов требуют изменения в законодательных актах региона. Ждать вала инициатив не стоит, но то, что они будут, я уверен».
Как покажет себя закон на практике, будет видно через несколько месяцев. Осталось только подождать первых попыток народных инициатив.
